Nicolas Véron:国际金融监管需要中国强音

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楼主 2020-07-31 15:54:22
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文/Nicolas Véron  PIIE访问学者、布鲁盖尔高级研究员、金融基础设施公司Trade Repository arm of DTCC独立董事


原创声明:本文系作者在第五届 CF40-PIIE“中美经济学家学术交流会”上所做的主题演讲,原标题为《金融监管:G20缺失的中国梦》,由中国金融四十人论坛秘书处翻译,转载请注明出处。文章仅代表作者个人观点,不代表CF40立场。


一个充分体现中国话语权的国际金融监管体系的建立不可能一蹴而就,在未来相当长一段时间里,需要至少实施三项举措以推进这一进程。第一,相关的国际组织应当自我改革从而增加中国在组织行动中的存在感与重要性。第二,中国与国际体系的进一步融合也是必要的。第三,全球层面的机构创新也可能成为解决一些当前金融监管挑战的方法。


近年来,中国崛起为推动世界经济金融发展的重要力量。这也影响到了全球治理的各个方面。很多研究都分析了中国的经济崛起对于国际贸易安排、国际货币组织(IMF)以及多边发展银行的影响。但较少有人站在全球的角度研究制定金融监管标准及政策的组织,在这里,我们将这些组织统称为全球金融监管系统。尽管过去十年间,上次的金融危机已引发金融监管系统作出了一些重大改变,但是,面对中国的崛起,这套系统至今仍未作出相应的调整,仍然把重心放在现行的北大西洋金融系统上。调整的滞后不管对于北大西洋地区,还是对于中国甚至世界,都有不利影响。这篇文章将会提出一些建议,帮助全球金融监管系统更好地调整和平衡。


1
全球金融监管系统:评估

国际金融机构是20世纪30-50年代的创新,尤其是国际清算银行(BIS1930年成立)IMF(1945)年成立。但是,在20世纪70年代之前,国际金融监管方面的安排仍然影响甚微。当时,金融市场国际化刚起步,发达经济体中金融风暴肆虐。在这个背景下,一些新的国际组织成立了,其中最主要的有国际清算银行的欧洲货币理事会(1971年成立),现在为全球金融系统委员会(CGFS);国际会计准则委员会(成立于1973),现为国际财务报告准则基金会(IFRS基金会);证监会美洲协会(1974年成立)1983年扩展为国际证监会(IOSCO);银行规例及监察事务委员会 (1974年成立),现为巴塞尔银行监理委员会 (BCBS);以及六国集团(1975年成立),先在为七国集团(G7)20世纪80年代到90年代,尤其是在1997-1998年的亚洲金融危机后,一些更加专门化的组织出现。由金融部长和央行行长组成的G20就是在当时成立的(1999),同年成立的还有金融稳定论坛(FSF)

金融危机在2008年9月到10月爆发后,全球金融监管系统做出了更多的改变。2008年11月,G20在华盛顿举行第一届国家领导人峰会,讨论金融监管问题(Rottier and Véron, 2010)。金融稳定论坛的成员国也随之扩大到很多主要新型经济体和非西方的国际金融中心,并且金融稳定论坛在2009年四月份的G20第二次峰会上更名为金融稳定委员会(FSB)。在2009年九月于匹兹堡举行的G20峰会上,美国财政部长将FSB及其包括的国际金融组织形容为除IMF,世界银行和WTO之外,国际经济的“第四根”支柱。G20在华盛顿、伦敦和匹兹堡的峰会制定出了全球性的金融监管计划。这份宏大而且史无前例的计划被称为“G20金融监管改革”(FSB,2015b)。

在这种背景下,全球性的金融监管系统指那些由FSB及其成员组成的全球性的机构(而非国家性,或者像欧洲机构那样地区性的)。除了上述的BCBS、BIS、CGFS、IFRS基金会、IMF、IOSCO和世界银行,监管系统还包括国际清算银行的支付和市场基础设施委员会(CPMI)、国际保险监管协会以及经济合作与发展组织(OECD)。此外,系统还包括那些并非FSB的成员但仍参与到全球系统的监管中的组织,包括全球法人机构识别编码基金会(GLEIF)、国际存款保险机构协会(IADI)以及国际独立审计监管机构论坛(IFIAR)。如表1所展示,这些机构在成员和职责方面都不同。


华盛顿峰会结束七年半之后,对G20金融监管改革的评估出台。评估金融改革总是带有一定的主观性,因为目前为止还没有什么客观的方法去衡量金融稳定性。更何况许多的改革都会伴有漫长的过渡期,甚至到现阶段并没有被完全实施。改革取得了一些成功( GAO, 2014; Véron,2014)。例如,BCBS2010年出台的巴塞尔III协定,提出了新的对于资金、杠杆和流动性的规定,一些配套改革也要求那些FSB指定为“全球重要性银行”的重量级金融机构提高吸收亏损的能力。这些改革都增强了对于大型国际银行的监管。BCBS也开发了一个框架去评定各个管辖区的法律法规是否和BCBS的标准相符,以此来增强BCBS的权威

而其他的一些改革结果却问题重重,甚至完全失败。一个失败的例子就是统一全球财务会计准则的改革。此项改革最初被G20列为重要目标,但是后来,改革不断拖延,最终被默默搁置下来。而对于G20的场外衍生品市场改革,现在来评测其在全球的执行效果还为时过早,但是这项改革已经产生了一些意料之外的副作用。改革增加了中央结算,由此可能导致市场在多个货币区间的变得碎片化,以及使系统性风险集中到衍生品清算所中(e.g. Boissel and others, 2016)。此外,虽然要求场外衍生品交易向交易信息库报告,但这项措施也未能帮助监管者评估金融稳定性(DTCC, 2015)。

G20金融监管改革的成功和失败都和相应的国际制度框架紧密相关(Rottierand Véron, 2010)。在BIS和其下属的众多委员的努力下,世界主要央行间在很久之前就开始共同合作。因此,与之有关的金融监管改革也可以较为有效地实施,比如巴塞尔III。对比而言,证券管理者之间的协作则更像是应势而为,因此IOSCO很难达成强有力的共同准则,也很难保证这样的准则可以被各方采纳。G20统一财务会计准则的失败就是例子。场外衍生品改革不平衡的原因之一就是负责金融稳定的央行(如CPMI)和负责市场完整的证券监管者(如IOSCO)在此方面的责任有重叠。有一些相关的准则是由CPMI和IOSCO共同提出的(如金融市场基础设施原则),但是和其他金融监管领域的准则相比,这些准则更加模糊,或/也缺乏效力。


2
全球金融监管系统仍沿守北大西洋风格

由于2008年九到十月的金融危机恐慌,全球的金融政策协调的阵地发生了可喜的转变:从七国集团变成了二十国集团。当时欧洲国家(尤其是法国、德国和英国)在雷曼兄弟破产后提出要开世界国家领导人峰会,美国就借机将峰会规模扩展到二十国。G20峰会让很多主要的新型经济体加入进来。这种变化从国际学者的角度来说非常具有建设性,也姗姗来迟。紧接着在2009年,一些主要的新兴经济体和非西方金融中心就成为了FSB和几个重要的BIS委员会(包括BCBSCGFSCPMI)的成员国。

但是,很多这种全球金融监管系统的会员组成和治理都很不均衡。有很多类似的研究针对IMF的成员展开。IMF的成员体系改革在2010年就在G20峰会上达成了一致意见,但是在2015年末才被美国国会通过,而且早早结束,并没有完全平衡成员结构(e.g. Truman, 2015)。其他组织中,类似的不均衡更严重。比如,即使在2009年之后,欧盟成员国,加上欧盟本身,占了BCBS管辖区28个名额中的不少于10个。在这十多个名额中,有7个是欧元区国家。因为欧洲中央银行(ECB)从2014年11月其就开始负责设立整个欧元区的金融监管政策(此安排是欧盟推出的银行联盟改革中的一部分),这7个欧元区国家出现在委员会中本身就不再合理。

同样的,欧洲在FSB指导委员会占有的席位也过多(FSB,2015d)。在拥有多于一个成员席位的管辖区中(4/7),欧洲国家占超过一半(法国、德国、英国和欧盟,另外三个是中国、日本和美国;除美国有3个席位外,其余国家均有2个席位)。此外,在指导委员会的10个全球机构代表中,8个来自欧盟(其余两个分别来自美国和澳大利亚),而没有来自亚洲的。和上述BCBS中的情况相同,指导委员会的40个成员中有5个是代表欧元地区的央行的,这5个成员在2014年11月份实施欧洲银行监管以来就不应再参与主要政策制定了。

金融监管系统对北大西洋国家的偏重在这些组织的领导层面上更加显著且严重。表2列出了所有表1中组织的高层管理者信息,包括决策机构的主席(如执行委员会主席)以及永久编制人员的领导。右边一列则无需赘述。


如表1中所示,另外一个历史遗留问题表现在所有这些机构的总部都主要设在北大西洋地区,只有IFIAR即将设立在东京的代表处是一个少有的例外。CGFS, BCBS, CPMI, IAIS, FSB, IADI 和GLEIF都在巴塞尔有他们的固定职员, OECD在巴黎, IOSCO在马德里, IFIAR(即将成立)在东京。 国际清算银行除了巴塞尔,在香港和墨西哥城也有分支。国际货币基金和世界银行除了华盛顿以外,在世界上许多地方都有办公室。 IFRS基金会除了其在伦敦的主要机构之外在日本东京也有一个规模较小的办公室。

无庸置疑,国际金融监管体系在监管与治理方面存在明显对北大西洋地区的倾斜,直到2007年这一问题才开始被关注并逐步得到缓解。另外一个问题在于,这种地理倾斜是否导致在监管结果及政策决定方面对北大西洋地区更为有利。对于这一点在并不存在明晰的证据,尽管如此G20总是声称监管结果应该更好的照顾到发展中国家的发展特性,然而这也只是停留在口头上。例如,巴塞尔III是否相对于发展中经济体而言更偏向欧盟和美国并不清晰。不过,非西方国家要求在国际监管体系流程中更加照顾他们特殊利益方面的诉求也有一些成功的案例: 例如允许国际会计准则理事会采用不同于IFRS9对金融资产依照公允价值计算的会计准则,而允许其对长期持有的股票价值予以特殊处理;再如金融稳定理事会(FSB)清单中规定的总损失吸收能力(Total Loss-AbsorbingCapacity),针对发展中经济体的大型银行有特殊标准,后者这一例外权主要是由中国提出的(FSB,2015)。

即使如此,在G7成为G20的7年之后,这一体系本身对于北大西洋地区的倾斜还是极其明显的。毋庸置疑,体系中既得利益者,尤其是欧洲希望继续维持现状,这也是体系出现上述问题的原因之一。不过除此之外还有其他的因素。包括中国在内的广大发展中经济体一直以来也没有特别强烈的要改变现状的诉求或实质性的行动,无论是在金融监管领域(Walter, 2010; He, 2015)还是更为广泛的其他领域(Swaine,2016)。与此相反,中国反而把国际金融监管标准用作推进国内金融体系改革的催化剂(Kempthorne,2015),这与欧盟在2000年初开始贯彻IFRS标准的进程恰好重合(Véron, 2007)。


3
国际金融监管体系需要一个中国梦

如果北大西洋地区能在可预见的未来依旧主导国际金融体系,上文所提到的问题或许也就是可以接受了。然而事实远非如此。实际上,最近几年中国金融发展飞速,使得国际体系的中心事实上已经开始向中国倾斜。如表3所示,中国现在超越欧洲,成为世界上银行资产体量最大的单一国家,超过了欧元区,这一现象是不少相关领域的专家在十年前所不能预测的。如果考虑到“影子银行”在很大程度并没有被纳入下表的统计结果,那么这一体量将会更加惊人。




中国在国际金融体系中重要性不断增强不仅仅表现在银行业。中国上市公司的总市值已经大到不容忽视,企业债券市场也是一样。另外,对中国金融发展的分析不应当仅从量化的角度来衡量。尽管资本分配依然以政策为导向,最近几年市场化的趋势还是非常显著的,包括银行存款利率的放开以及近期官方对于企业甚至是国有企业破产的容许。有些人预测中国政府从2015年股票市场大肆干预中所得到的教训将会导致中国政府未来在这一领域采取更为谨慎的态度,从而逐渐允许股票价格由供给和需求的市场内在变化而决定。近期中国在全球银行资产以及全球市值中所占比重不断上升趋势也不大会因为未来一些不利的市场变动而发生逆转。即使在系统危机的假设下,过去的经验告诉我们银行资产总量会在一段时间后停止增长,然而它会在一个相当长的时间里保持在高位不动。

更进一步,中国金融体系会更有可能不断加深与其他经济体的联系。规模是这一趋势的主要推动因素:即使中国银行体系对跨国交易相对于其他经济体而言更为保守(详见表3),但仅仅是其规模本身就使其具有国际性系统性的影响力。另外,中国的银行以及非金融企业在海外市场越来越活跃,这一方面得益于民营公司的发展战略,另一方面也受到国家政策型工程的带动,例如一带一路计划等的大力推动。与此同时,中国官方也在不断减少针对境外投资者投资国内股票和债券市场的限制。国际金融体系的融合逐渐把中国与其他经济体紧密联系在一起,就像一条金融的“大运河”,联通不同经济体,加深国家之间的相互依赖关系,促进整体财富的增长。当然另一方面,这个运河也可能扩大冲击的波及面 - 正像中国古代修建的将不同省份连接在一起的大运河。

中国也越来越成为现代金融发展的前沿阵地,甚至领先北大西洋地区。在互联网金融领域尤其如此,中国在一些特定领域相对于欧洲和美国而言更为先进。互联网金融,像跨国金融融合一样,再次证明了金融发展不仅能带来财富的创造,也能够增加金融秩序紊乱的可能性,包括欺诈的风险,网络安全以及在熊市中失控的羊群效应。

基于上述的原因,当前中国在国际金融监管体系中的边缘地位会变得越来越不可持续。这一体系需要一个中国梦。体系不应当只是依靠中国自身的积极主动性来增强其在金融服务监管领域的国际讨论中的话语权,同时更要主动对自身结构予以改革从而给予中国与其现在以及可预见未来重要性相符的地位与角色。在这一方面如果无所作为会给所有利益相关方带来巨大的风险,例如可能不能及时应对与中国金融体系密切联系的重大金融风险等。一个滞后的办法是,接受中国人自己宣扬的“与国际接轨”,然而这并不是一个有效的应对上述挑战的方式。预先将国际金融监管架构与中国在国际金融领域不断提升的地位匹配是一个极具挑战性的政治主张。虽然导致这一问题的原因在欧洲(联合话语权最大的现任成员)、美国(鉴于当前的国内政治环境)以及中国各有各的不同。尽管如此,重新平衡现存体系无论对于北大西洋地区,中国还是世界其他经济体都是有益的。


4
实现中国梦

一个充分体现中国话语权的国际金融监管体系的建立不可能一蹴而就,在未来相当长一段时间里,需要至少实施三项举措以推进这一进程。

第一,相关的国际组织应当自我改革从而增加中国在组织行动中的存在感与重要性。这其中包括上文提到的成员的组成,领导层面的人员组成以及地理位置等问题。对于成员地位而言,在欧洲银行建立起联盟之后,欧元区的国家央行在很大程度上丧失了他们在政策制定上的独立自主性,因此他们也应当相应取消或减少在巴塞尔委员会的银行监管机构以及在金融稳定委员会中的个体代表权,从而构建一个更加紧凑的组织架构并促进更为有效的政策讨论。反过来,金融稳定委员会也应当接纳中国证监会以及美国金融存款保险公司(U.S. Financial Deposit Insurance Corporation)作为成员组织;同时证监会也应当作为正式会员加入IFRS基金会的监督委员会,虽然它现在还不是成员;中国在国际货币基金的配额应当在2010年改革议案基础之上进一步增加。对于领导权而言,相关的国际金融监管机构应当推动称职的中国官员,在当前来自北大西洋的现任成员任期结束之后,继任相应的职位,并为在中国专家建立职业晋升通道;对于地理位置而言,应当进一步采取举措来平衡现在的地理分布,包括将金融稳定委员会的常设秘书处迁到一个合适的亚洲地区,例如香港或是新加坡(Véron, 2014)。

第二,中国与国际体系的进一步融合也是必要的。尽管政治观察家们经常表示要继续“韬光养晦”,中国官员实际需要更加鲜明地主张中国在国际金融监管机构中的参与权,包括推举合适的国际组织领导人等。中国需要进一步与相关国际标准接轨,包括IFRS,即使不是完全合规,至少也要减少当前不合规现象的数量。同时,中国也需要改革自身的审计准则框架,从而推进其与IFIAR的融合以及与其他经济体的审计监察机构更为有效的在专业领域的合作。最后,中国还要继续推进国内金融改革,从而进一步推动市场自律以及资本配置的有效性(Posen 和 Véron, 2015)。

第三,全球层面的机构创新也可能成为解决一些当前金融监管挑战的方法。在这方面的一个创新是国际清算银行的数据中心,这一中心集中整合全球系统重要性银行的相关监管数据,并将其与其他银行以及个体成员的信息区分开来(FSB, 2014)。建立在这一创新的基础之上,国际金融机构应该开发更为先进的工具来收集,处理和分析数据,从而跨越地理边界,以更为全面的视角分析国际金融体系的风险与发展(Issing 与Krahnen, 2009)。阻碍这一趋势的因素一方面是技术与操作层面的问题,而更为主要的则是各国在政治和治理层面对数据共享的限制阻挠。中国应当且有必要成为关于全球金融数据共享与监管治理对话中的一员,为了使其成为现实,在态度以及国际治理方面要有深刻的变革。例如,虽然在可预见的将来对银行的监管还是会停留在各主权国家的层面,然而预想把作为完全信息中介的金融公司的公共监管放在全球层面,并由一个被条约认可的国际机构予以实施也不是天方夜谭。这些中介机构,包括信用评级机构,交易信息库以及审计公司,与银行不同,他们的破产并不会引发财政或是半财政风险,基于此对他们的公共监管就可以完全与财政主权事宜区分开来。实际上,不同与银行之间的联盟,信用评级机构以及交易信息库(暂时还不包括审计结构)在欧盟已经实现了由超主权机构予以监管(2011年成立的总部设在巴黎的欧洲证券与市场管理局),这一监管架构覆盖28个欧盟成员国以及英国。这一实践或许对于中国、美国以及其他相关的金融政策制定方而言都具有现实的借鉴意义。

习近平在宣布中国主办2016年G20峰会的时候提到,“中国愿与各方一道携手共进,合作共赢。我们应当集思广益,相得益彰… 共同推进国际经济合作” (习近平,2015)。在全球金融监管领域培养并实现“中国梦”将会是对上述这些原则在全球主要经济体的实施应用。正如上文所提到的那样,这一政治抱负会保留大部分对金融监管的国家主权,并通过国际法将这些实践予以统一。同时,国际社会还需要足够视野,勇气与决心将国际金融监管体系置于一个可持续发展的道路上去,并保证中国在其中发挥重要的作用。



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